Spiller det noen rolle om politikere skjønner hva de driver med?

Historien om den norske pensjonsreformen kan gi noen svar, skriver Anne Skevik Grødem.

I dagens politiske landskap er ikke akademisk kunnskap og ekspertise er de egenskapene som først og fremst etterspørres hos politikere. Livet i verdens hovedsteder framstilles snarere som en vedvarende maktkamp mellom politikere og embetsverk. De politikerne som vinner valg er ofte karismatiske typer som tilbyr enkle løsninger på komplekse problemer, og de vil gjerne fremstille seg selv som representanter for «folket» som skal «drenere sumpen» og «få ting gjort». De sumpmonstrene de skal få bukt med inkluderer gjerne de ansatte i byråkratiet: de sidrumpa nerdene, besatte av prosedyrer og budsjetter, som lever i en annen verden enn det folket de er satt til å tjene. I dette bildet er et en åpenbar kløft mellom den dynamiske, om enn uvitende, politikeren, og de baktunge, men kunnskapsrike, byråkratene. På denne bakgrunnen virker det viktigere enn noen gang å diskutere hvordan forholdet mellom kunnskap og handling faktisk er i politikken – eller, for å si det på en annen måte, om det spiller noen rolle om politikere skjønner hva de driver med.

I en artikkel som ble publisert i tidsskriftet Policy & Politics i høst, argumenterer Jon Hippe og jeg for at de politikerne som faktisk får ting gjort er de som er i stand til å jobbe skikkelig med embetsverket, utvikle politikk i samarbeid med dem, og lære av erfaringene. Enda bedre er politikere som kommer inn i posisjonene med solid kunnskap, som ikke bare vet hva de vil oppnå, men hvordan de skal oppnå det og hvordan de skal overbevise opponentene. Vi baserer dette argumentet på en studie av prosessene som ledet fram til den norske pensjonsreformen, som er en reform som krever at folk flest skal jobbe lenger for å oppnå samme pensjon. Et liknende forslag i Frankrike førte til flere uker med streik, men i Norge passerte reformen med relativt lite politisk støy. Dette tyder på at arkitektene bak reformen gjorde godt håndverk. Hvordan gjorde de det?

Finansdepartementet hadde ønsket seg pensjonsreform siden 1990-tallet, men fagforeningene mobiliserte mot alle forsøk på å få dette til. Pensjonskommisjonen, som ble nedsatt i 2001, var et forsøk fra departementet på å få prosessen i gang. Kommisjonen ble satt sammen av representanter for alle de større partiene på Stortinget, og så å si alle medlemmene var enten fagøkonomer eller hadde bakgrunn fra Finanskomiteen på Stortinget. Sekretariatet var dominert av fagfolk fra Finansdepartementet. Politikerne i kommisjonen og fagfolkene i Finansdepartementet forholdt seg i stor grad til de samme forståelsene av offentlig økonomi, og kommisjonen klarte – med bistand fra sekretariatet, og til stor overraskelse for de fleste andre – å komme fram til et felles forslag for en radikal pensjonsreform. Alle partiene på Stortinget, unntatt SV og FrP, hadde gitt støtte til forslaget, men kommisjonens forslag var kontroversielt i mange partier – og i fagforeningene var mange rasende. Dette var et sårbart øyeblikk i reformprosessen: arkitektene bak det nye systemet hadde vist kortene, og andre aktører mobiliserte mot forslaget deres.

Jens Stoltenberg overtok som statsminister i 2005. Han er utdannet sosialøkonom, og var en sterk tilhenger av pensjonsreformen. Han brukte mye tid på å sette seg skikkelig inn i kommisjonens forslag, til dels med veiledning av byråkrater som hadde vært involvert i prosessen. I neste omgang brukte han denne kunnskapen aktivt både i debatter med andre eksperter bak lukkede dører, og i argumentasjonen rettet mot folk flest. Som politiker forsto han hvor viktig pensjonene var for fagforeningene, og han klarte å overbevise mange av de sentrale lederne – som økonom kunne han møte de bekymringene fagforeningenes økonomer tok opp. Dette er et hovedpoeng i artikkelen: en professor i økonomi kunne skissert et nytt pensjonssystem, men han ville ikke forstått det politiske spillet godt nok til å få gjennomslag og støtte. En karrierepolitiker kan jobbe innenfor sine nettverk og argumentere overbevisende for sine ideer, men han ville trenge mye hjelp når han ble utfordret av fagfolk som faktisk er eksperter på de aktuelle temaene.

Analysen vår framhever særlig den rollen fagøkonomer kan spille i makroøkonomiske reformer. Økonomer, uansett hvor de jobber, snakker samme språk og har mange av de samme sentrale prioriteringene. Dette gir et godt grunnlag for å skape en felles forståelse som går på tvers av skillene mellom politikere og byråkrater. Enheten rundt «de økonomiske argumentene» kan utvides til å inkludere økonomer som jobber i fagforeninger og næringsorganisasjoner, noe som bidrar til å skape konsensus rundt potensielt kontroversielle reformer.

Vi konkluderer med at komplekse reformer trenger to typer ekspertise: politisk og faglig. En politiker som har reell ekspertise – enten fordi han eller hun har jobbet med et område over tid (som medlemmene i Pensjonskommisjonen) eller fordi han/ hun har en relevant utdanning, kan tilby begge deler. Slike figurer er særdeles verdifulle i reformprosesser. Dette er grunnen til at vi argumenterer for at politikere som forstår de kompliserte sakene og jobber systematisk med dem over tid er de som har størst sjanse til å få ting gjort.

Teksten er basert på

Grødem, A.S. & Hippe, J.M. (2019), The expertise of politicians and their role in epistemic communities Policy & Politics, 47 (4), pp. 561-577. doi: 10.1332/030557319X15662966019989

En engelsk versjon av denne teksten finnes på https://policyandpoliticsblog.com/

En utvidet versjon på engelsk er publisert her: https://discoversociety.org/2020/04/01/policy-and-politics-does-it-matter-if-politicians-know-what-they-are-doing/