Nytt prinsipp og nye floker

Stortinget har nettopp vedtatt at det fra år 2022 skal innføres nye regler for regulering av løpende pensjon. Den eksisterende regelen om underregulering med 0,75 prosent i forhold til lønnsveksten, skal erstattes av regulering i takt med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Endringen virker politisk og sosialt fornuftig, men den skaper problemer for andre deler av det nye pensjonssystemet som ikke er enkle å løse.

Pensjonskommisjonens forslag

Det er bred politisk enighet om å la underregulering av løpende pensjon inngå som et av innstrammingstiltakene i pensjonsreformen. Mens levealdersjusteringen først for alvor vil få negativ effekt for pensjonene til yngre årskull, er underregulering av løpende pensjon et innstrammingstiltak som også rammer dagens og morgendagens alderspensjonister. Spørsmålet er hvilken form underreguleringen skal ha.

Pensjonskommisjonen foreslo at underreguleringen av løpende pensjon skulle skje ved å la pensjonene følge et gjennomsnitt av pris- og lønnsveksten. Dette innebære at pensjonistene vil få bare halvparten av reallønnsveksten til lønnstakerne. I perioder med rask reallønnsvekst vil underreguleringen bli sterk, mens den blir svak når reallønnsveksten er lav.  I perioder med reallønnsfall blant de yrkesaktive vil en slik regel til og med gi en «overregulering» av løpende pensjon i forhold til lønnsutviklingen slik at fallet i kjøpekraft bare blir halvparten så stort for pensjonistene som for de yrkesaktive.

Teknisk begrunnet

I et høringsnotat fra 2008 foreslo imidlertid Arbeids- og sosialdepartementet i stedet å la underreguleringen skje som et fast fratrekk på 0,75 prosentpoeng i forhold til lønnsveksten. Endringen var teknisk begrunnet.

I det nye systemet skjer pensjonsopptjeningen ved at den enkelte i løpet av yrkeslivet bygger opp en pensjonsbeholdning hos NAV som omgjøres til en løpende ytelse ved overgangen til pensjon. Delingstallet som brukes ved omgjøringen skal sikre at beholdningen akkurat strekker til å finansiere den løpende pensjonen hvis vedkommende lever like lenge som forventet for sitt fødselskull. Da trenger man å vite hvordan pensjonene skal reguleres i utbetalingstiden for å fastsette et riktig delingstall, og en fast underregulering på 0,75 prosent per år er enkelt å legge inn.

Det er ikke like enkelt hvis reguleringen skjer ved gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, for da må man i prinsippet lage prognoser for hvordan pris- og lønnsveksten blir i flere tiår frem i tid. Tallet 0,75 ble valgt fordi Pensjonskommisjonen og Finansdepartementet i sine økonomiske fremskrivninger la til grunn at reallønnsveksten i Norge i gjennomsnitt ville ligge på 1,5 prosent per år, og dermed ble det forventet at underreguleringen over tid ville utgjøre halvparten av dette, altså 0,75 prosent per år.

Men politisk uakseptabelt

Det som på papiret så ut som en fornuftig teknisk løsning har de siste årene vist seg å gi politisk uakseptable virkninger. I de første årene etter pensjonsreformens ikrafttreden var reallønnsveksten høy og pensjonistene fikk dermed en bedre pensjonsregulering enn de ville om pensjonene hadde vært regulert med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Etter oljeprisfallet i 2015 har imidlertid reallønnsveksten i flere år på rad vært lavere enn 0,75 prosent, slik at pensjonistene har fått en negativ utvikling i kjøpekraften, mens lønnstakerne har hatt en beskjeden vekst. I 2016 opplevde også lønnstakerne et reallønnsfall som i tråd med regelverket utløste en enda sterkere kjøpekraftsreduksjon for pensjonistene.

Blant andre Arbeiderpartiet har derfor i flere år tatt til orde for å gå tilbake til Pensjonskommisjonens opprinnelige forslag om regulering i takt med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. 

Tilbake til Pensjonskommisjonen – eller?

Det aktuelle vedtaket i Stortinget har imidlertid sitt opphav i et såkalt dokument 8-forslag som ble fremmet av representanter for FrP og SV i november i fjor. Innledningsvis sier forslagsstillerne følgende om det prinsipielle utgangspunkt for deres forslag til nye regler for regulering av løpende pensjon: «Ved regulering av løpende pensjoner skal landets pensjonister ikke tape kjøpekraft så lenge lønnsmottakere ellers ikke gjør det. Pensjonene skal likevel ikke reguleres høyere enn lønnsmottakere ellers».

I selve forslaget blir det klargjort at forslagsstillerne ønsker seg en regulering i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, men da antakelig modifisert slik at pensjonistene må tåle den samme nedgang i kjøpekraft som lønnstakerne i perioder der reallønnsveksten er negativ. Det kan se ut til at det er denne modifiserte varianten av Pensjonskommisjonens opprinnelige forslag som ble lagt til grunn for Stortingets vedtak om pensjonsreguleringen for 2021.

Når det gjelder vedtaket om det nye regelverket som skal gjelde fra år 2022 virker det derimot som om en samlet Arbeids- og sosialkomité har gått inn for en løsning fullt ut i tråd med Pensjonskommisjonens forslag om en konsekvent regulering i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.  

Økonomisk trygghet for pensjonistene og keynesiansk motkonjunkturpolitikk

Det kan ikke være tvil om at Pensjonskommisjonens opprinnelige forslag har gode egenskaper sett ut fra hensynet til den økonomisk trygghet for pensjonistene. En slik regel vil sikre at pensjonistene aldri taper kjøpekraft når ikke også lønnstakerne gjør det, og regelen vil faktisk gi pensjonistene delvis beskyttelse mot tap av kjøpekraft når reallønnsveksten er negativ. Til gjengjeld må pensjonistene finne seg i å komme dårligere ut sammenlignet med det eksisterende regelverket i perioder der reallønnsveksten er høyere enn 1,5 prosent.

For samfunnsøkonomien kan det derimot i utgangspunktet virke uheldig at innsparingen fra underreguleringen blir størst i gode tider med høy reallønnsvekst og liten (eller negativ) i dårlige tider med lav (eller negativ) reallønnsvekst. På den andre siden, keynesiansk motkonjunkturpolitikk foreskriver jo nettopp økte offentlige utgifter og stimulering av forbruk i dårlige tider og kutt i offentlige utgifter og begrensninger i husholdningenes inntekter i gode tider.

Fremtidens pensjonister betaler uansett selv

Det er altså gode politiske grunner til å gå over til en konsekvent regulering av løpende pensjon i takt med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Problemet er hva vi da skal gjøre med beregningen av delingstallet. Her dukker det opp et lite paradoks: Når de andre elementene i pensjonssystemet og størrelsen på den opptjente pensjonsbeholdningen for den enkelte ligger fast, så er strengt tatt regulering av løpende pensjon noe pensjonistene betaler for selv.

Den gjeldende underregulering på 0,75 prosent gjør at delingstallene blir mindre enn de ellers ville vært, og dermed blir pensjonene høyere de første årene som pensjonist. Sett i dette perspektivet er ikke underregulering av løpende pensjon et innstrammingstiltak, men mer et spørsmål om hvordan den pensjonsbeholdningen som pensjonistene har opptjent skal fordeles over pensjoneringsfasen.

I Sverige har man gått enda lenger enn i Norge og valgt å underregulere løpende pensjoner med 1,6 prosent i forhold til lønnsutviklingen i den erklærte hensikten å oppnå at den årlige pensjonen blir høyere i de første årene som pensjonist. Argumentet er at en slik fordeling av den opptjente pensjonsbeholdningen gir størst velferd for den enkelte pensjonisten sett i et livsløpsperspektiv.

Mulige løsninger

Én mulig løsning på disse flokene kunne i prinsippet være å helt fjerne underreguleringen av løpende pensjon i det nye opptjeningssystemet og samtidig fjerne denne komponenten i beregningen av delingstallet. Resultatet vil være en endring i profilen på utbetaling av pensjon over livet til fordel for de eldre år som pensjonist og til ulempe for de yngre – altså en endring i motsatt retning av den profilen man prøver å oppnå i Sverige.

For statsfinansene vil det ikke gjøre noen stor forskjell. Det vil det heller ikke gjøre i et livsløpsperspektiv for pensjonister som lever like lenge som forventet for sitt fødselskull. En slik endring vil imidlertid generelt være til fordel for kvinner generelt og for sosioøkonomiske grupper med høy forventet levealder og til ulempe for menn generelt, og spesielt for grupper med lav forventet levealder.

En annen mulig løsning er å gå over til en konsekvent regulering av løpende pensjon i takt med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten, og samtidig fastholde antakelsen om en gjennomsnittlig langsiktig underregulering på 0,75 prosent per år i beregningen av delingstallet. Hvis vi tror at en reallønnsvekst på 1,5 prosent per år er et rimelig anslag på lang sikt, så ville det ikke være urimelig at staten tok risikoen for at den faktiske lønnsutviklingen i perioder vil bli lavere enn dette, mot å høste gevinsten som oppstår i perioder der reallønnsutviklingen er spesielt stor.